Xã hội hóa trong quản lý chất lượng công trình xây dựng, thực trạng ở Việt Nam và một số nước khác

Khi đầu tư xây dựng công trình, việc quản lý chất lượng là trách nhiệm của các bên tham gia xây dựng. Nhưng do công trình xây dựng là sản phẩm đặc thù, ảnh hưởng nhiều tới cộng đồng, đòi hỏi tính an toàn cao (cho cả con người và môi trường) nên chất lượng xây dựng phải được kiểm soát bởi một bên khác, ngoài các bên trực tiếp xây dựng. Ở hầu hết các nước, vai trò kiểm soát này chủ yếu là cơ quan quản lý nhà nước, tuy nhiên cũng có sự tham gia của lực lượng ngoài nhà nước, với mức độ khác nhau, thể hiện mức xã hội hóa trong quản lý chất lượng xây dựng. Trong xu thế hội nhập quốc tế hiện nay, tìm hiểu thực trạng xã hội hóa quản lý chất lượng công trình ở những nơi khác, nhất là các nước phát triển cũng giúp ích nhiều trong quá trình hoàn thiện công tác quản lý chất lượng công trình ở nước ta.

QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM: CHỈ CÓ NHÀ NƯỚC

Ngoài các bên tham gia xây dựng (chủ đầu tư, các nhà thầu…), việc kiểm soát chất lượng công trình ở Việt Nam hiện nay hầu như chỉ có các cơ quan quản lý Nhà nước đảm nhiệm thông qua các biện pháp như kiểm tra, xử lý vi phạm, còn việc tham gia của xã hội rất hạn chế. Hiện nay có 2 cơ chế để xã hội tham gia vào công tác quản lý chất lượng công trình: theo quy trình pháp lý và tham gia tự phát.

Tham gia theo quy trình pháp lý: Trước đây, việc tham gia của thành phần ngoài cơ quan QLNN trong quản lý chất lượng được quy định trong Nghị định 209/2004/NĐ-CP của Chính phủ, tại Điều 28 về “Kiểm tra và chứng nhận sự phù hợp chất lượng công trình”. Theo đó, bắt buộc một số đối tượng công trình sẽ được các đơn vị ngoài cơ quan QLNN (chủ yếu là các đơn vị tư vấn) kiểm tra, chứng nhận sự đảm bảo về an toàn chịu lực, sự phù hợp về chất lượng trước khi đưa vào sử dụng.

 

Đây thực sự là cơ chế để xã hội cùng tham gia với cơ quan QLNN trong kiểm soát chất lượng công trình, nhưng thực tế triển khai đã không mang lại hiệu quả như mong muốn, trở thành hình thức, vì nhiều lý do như: các đơn vị thực hiện chứng nhận không thật sự độc lập, các điều kiện theo quy định không đảm bảo việc chọn được đơn vị đáng tin cậy, thiếu cơ chế kiểm tra của cơ quan QLNN.

Với Nghị định 15/2013/NĐ-CP mới được ban hành ngày 06/02/2013, vấn đề tham gia của thành phần ngoài QLNN được quy định trong Điều 21, ở phần thẩm tra thiết kế công trình của cơ quan QLNN địa phương, theo đó, các đơn vị tư vấn “có thể” được cơ quan QLNN thuê thẩm tra thiết kế khi cần. Như vậy, xét về mặt xã hội hóa, quy định như Nghị định 15/2013/NĐ-CP là bước lùi trong việc tham gia của thành phần ngoài QLNN trong quản lý chất lượng công trình xây dựng.

Tham gia tự phát: Sự tham gia tự nguyện của cộng đồng trong quản lý chất lượng xây dựng đã được nêu ở Nghị định 209/2004/NĐ-CP (Điều 3) và nay cũng có trong Nghị định 15/2013/NĐ-CP (Điều 9) với nội dung “Giám sát của nhân dân về chất lượng công trình xây dựng”; nhưng việc “giám sát” này thực chất chỉ là hành động phản ánh một cách tự phát của người dân nếu phát hiện “vấn đề” về chất lượng công trình, mang tính may rủi, không chuyên, không thể phát huy tác dụng căn cơ trong kiểm soát chất lượng công trình. Thực sự, cũng không cần thiết quy định việc “giám sát” này vì nếu phát hiện vi phạm về chất lượng công trình, người dân hoàn toàn có thể phản ánh thông qua khiếu nại, tố cáo, đã có trong luật pháp.

Như vậy, mặc dù đã có cơ chế cho thành phần ngoài cơ quan QLNN tham gia quản lý  chất lượng xây dựng, nhưng thực tế ở Việt Nam thành phần ngoài QLNN vẫn chưa trở thành lực lượng hỗ trợ, cùng cơ quan QLNN kiểm soát chất lượng công trình xây dựng. Trong khi đó, khả năng quản lý  chất lượng xây dựng của QLNN hiện không tương xứng với tình hình phát triển của ngành xây dựng (lực lượng mỏng, năng lực hạn chế...). Xét hiện trạng, tại Việt Nam, cơ quan QLNN vẫn đang đơn độc trong kiểm soát chất lượng xây dựng. 

QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG Ở CÁC NƯỚC: NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN CÙNG SONG HÀNH

Ở các nước khác, lực lượng ngoài nhà nước tham gia rất mạnh mẽ trong kiểm soát chất lượng xây dựng, đơn cử như ở Singapore, Australia  và Mỹ:

Singapore: đối với quản lý chất lượng công trình, ngoài cơ quan của nhà nước là Cơ quan Quản lý Xây dựng & Nhà ở (Building and Construction Authority – BCA), từ năm 1989, Singapore áp dụng hệ thống kiểm tra độc lập do các cá nhân hay tổ chức không thuộc BCA đảm nhiệm, gọi là Kiểm tra viên được ủy quyền (Accredited Checker – AC). AC có thể là một tổ chức hay cá nhân đạt các điều kiện về năng lực, kinh nghiệm chuyên môn (ví dụ đối với cá nhân phải có trên 10 năm kinh nghiệm hoạt động xây dựng tại Singapore, đã đăng ký hành nghề theo Luật Kỹ sư Chuyên nghiệp (Professional Engineers Act); đối với tổ chức phải có ít nhất 02 kỹ sư có đăng ký, có chứng chỉ ISO 9001...), có mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp theo quy định tối thiểu 500.000 SGD đối với cá nhân và 2 triệu SGD đối với tổ chức. Các Kiểm tra viên này được BCA cấp giấy chứng nhận để thay cơ quan QLNN thực hiện kiểm tra thiết kế kết cấu (trước khi cấp phép xây dựng) và các kiểm tra trong quá trình thi công. Luật của Singapore quy định chủ công trình phải thuê một Kiểm tra viên từ giai đoạn thiết kế; khi nộp hồ sơ để được cấp phép xây dựng, phải có báo cáo đánh giá của Kiểm tra viên đối với chất lượng thiết kế. 

Nguyên tắc quản lý chất lượng xây dựng của chính quyền Singapore là chủ đầu tư phải chứng minh và đạt sự chấp thuận của chính quyền đối với sự tuân thủ pháp luật trong qúa trình xây dựng thông qua các hình thức: chấp thuận thiết kế kết cấu khi cấp phép xây dựng, chấp thuận cho thi công tiếp tại các điểm chuyển giai đoạn quan trọng của công trình, chấp thuận công trình hoàn thành đưa vào sử dụng.

Theo số liệu mới nhất (tháng 2 năm 2013), hiện ở Singapore có 25 cá nhân và 45 tổ chức thực hiện vai trò Kiểm tra viên (Accredited Checker – AC). Các Kiểm tra viên hoạt động với tư cách cá nhân chỉ được kiểm tra công trình có giá trị dưới 15 triệu SGD, công trình có giá trị xây lắp lớn hơn phải do các AC là tổ chức thực hiện kiểm tra. Hệ thống AC đã phát huy vai trò quan trọng trong việc giúp cơ quan QLNN kiểm soát chất lượng từ khâu thiết kế đến thi công công trình.

Australia: Việc quản lý xây dựng tại Australia do các bang tự đảm nhiệm, không có sự can thiệp của chính quyền trung ương. Tại các bang, công tác quản lý xây dựng cũng giao cho chính quyền địa phương (Hội đồng địa phương cấp khu vực hoặc thành phố - Local council, hiện Australia có khoảng 700 hội đồng địa phương).

Lực lượng quản lý xây dựng tại các địa phương gồm Giám sát viên của nhà nước (gọi là Municipal Building Surveyor) do các hội đồng địa phương tuyển dụng và Giám sát viên tư nhân (Private Building Surveyors). Cả hai loại Giám sát viên này đều thực hiện việc quản lý xây dựng công trình qua các hình thức: ban hành giấy phép xây dựng (áp dụng từ năm 1993 đối với Giám sát viên tư nhân), kiểm tra quá trình thi công, ban hành giấy phép sử dụng (khi công trình hoàn thành).

Để trở thành Giám sát viên xây dựng (cả tư nhân và nhà nước) đều phải đạt các yêu cầu theo quy định (có năng lực, đạo đức, bảo hiểm trách nhiệm) và được cấp đăng ký tại cơ quan quản lý hành nghề xây dựng của bang (Building Practitioners Board). Tùy theo năng lực, kinh nghiệm, Giám sát viên được phân thành 2 loại là Giám sát viên bậc 1 và bậc 2; giám sát viên bậc 1 được kiểm tra tất cả công trình xây dựng, không phân biệt loại và quy mô; giám sát viên bậc 2 chỉ được kiểm tra các công trình từ 3 tầng trở xuống, có tổng diện tích sàn dưới 2000m2.

Ngay từ khi xin phép xây dựng, chủ đầu tư phải chọn một Giám sát viên xây dựng (có thể của nhà nước hoặc tư nhân) để tiến hành công tác kiểm tra trong suốt quá trình thi công tại những bước chuyển giai đoạn quan trọng (được xác định ngay trong giấy phép xây dựng). Chủ đầu tư phải trả phí cho công tác kiểm tra này như một dịch vụ bắt buộc để xác nhận việc xây dựng của mình tuân thủ các quy định về quản lý chất lượng công trình.

Mỹ: việc quản lý xây dựng tại Mỹ do các bang tự đảm nhiệm, chính quyền trung ương không tham gia. Tại các bang, việc quản lý xây dựng cũng giao cho chính quyền cấp quận, hạt (county) hoặc thành phố (city / borough) thực hiện.

Cũng tương tự như ở Singapore và Australia, nguyên tắc QLCL xây dựng ở Mỹ là chủ công trình phải có trách nhiệm đảm bảo sự tuân thủ các quy định của địa phương trong toàn bộ quá trình xây dựng và việc tuân thủ này phải được chứng thực thông qua kiểm tra và xác nhận bởi người có thẩm quyền.

Người có thẩm quyền kiểm tra và xác nhận công trình tuân thủ quy định về quản lý chất lượng xây dựng trong quá trình thi công gọi là Giám định viên (Inspector), thuộc một trong 3 thành phần sau:

1. Cơ quan quản lý nhà nước (Local Enforcing Agency);

2. Các tổ chức tư nhân, gọi là Tổ chức độc lập được công nhận (Certified Third Party Agencies);

3. Các cá nhân được nhà nước công nhận (Certified Code Officials)

Về nguyên tắc, chủ công trình được chủ động chọn Giám định viên (Inspector) thuộc một trong 3 thành phần trên để thực hiện kiểm tra công trình.

Giám định viên thuộc thành phần 2 và 3 ở trên được gọi chung là Giám định viên tư nhân (Private inspector) có chức năng kiểm tra công trình như giám định viên nhà nước nhưng phải báo cáo kết quả kiểm tra của mình cho cơ quan QLNN địa phương. Nếu phát hiện vi phạm, chỉ có cơ quan QLNN mới có quyền áp dụng các biện pháp chế tài.

Để trở thành Giám định viên, cá nhân phải đạt một số điều kiện về trình độ chuyên môn, kinh nghiệm, có bảo hiểm trách nhiệm.... và được chính quyền địa phương công nhận (cấp giấy chứng nhận, giấy phép). Tuy nhiên, tùy theo địa phương mà thủ tục công nhận khác nhau, một số bang yêu cầu ứng viên phải qua một kỳ thi hay phỏng vấn, các bang khác chỉ yêu cầu ứng viên có chứng chỉ đào tạo nghiệp vụ do một số hiệp hội nghề nghiệp phát hành (như các hiệp hội International Code Council, International Association of Plumbing, Mechanical Officials, National Fire Protection Association…).

Theo số liệu năm 2010, ở Mỹ có khoảng 102.400 giám định viên (Inspector), trong đó 44% làm việc cho cơ quan QLNN của chính quyền địa phương; 27% làm việc trong các tổ chức độc lập (Certified Third Party Agencies), 8% là giám định viên cá nhân, chủ yếu là Giám định viên nhà ở (Home Inspector), số còn lại làm việc cho chính quyền các bang.

Như trên cho thấy ở các nước Singapore, Australia, Mỹ, đều có sự tham gia tích cực của thành phần tư nhân trong quá trình quản lý chất lượng công trình. Ở các nước này, lực lượng tư nhân mặc dù có tên gọi khác nhau (ở Singapore là Kiểm tra viên được ủy quyền – Accredited Checker, ở Australia là Giám sát viên tư nhân - Private Building Surveyors và ở Mỹ là Giám định viên tư nhân – Private Inspector); nhưng có tính chất giống nhau là lực lượng hỗ trợ cơ quan nhà nước trong kiểm soát chất lượng xây dựng. 

TĂNG CƯỜNG XÃ HỘI HÓA QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM: CẦN SỰ THAM GIA CỦA THÀNH PHẦN NGOÀI NHÀ NƯỚC

Như trên đã cho thấy, ngay ở các nước phát triển, cơ quan quản lý nhà nước cũng không đơn độc trong kiểm soát chất lượng công trình, mà có sự tham gia mạnh mẽ của thành phần khác. Đó là hình thức xã hội hóa quản lý chất lượng công trình bằng cách  dùng chính nguồn lực của xã hội để hỗ trợ cơ quan quản lý nhà nước thực hiện quản lý.

Từ đó, đối với vấn đề xã hội hóa trong quản lý chất lượng xây dựng ở Việt Nam, có một số đề xuất như sau:

Về nhận thức, phải xem việc chứng minh sự tuân thủ quy định pháp luật về chất lượng xây dựng là trách nhiệm của các đối tượng tham gia xây dựng công trình (hiện nay các bên tham gia xây dựng công trình chỉ phải chứng minh là mình tuân thủ khi được QLNN kiểm tra). Khi đó, công tác kiểm soát chất lượng xây dựng sẽ trở thành một dịch vụ bắt buộc mà chủ công trình phải thực hiện. (Hiện đã có tiếp cận bước đầu nhận thức này qua việc quy định chủ đầu tư phải trình hồ sơ kiểm tra nghiệm thu khi công trình hoàn thành, theo Nghị định 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ)

Bên cạnh cơ quan QLNN, cần hình thành hệ thống ngoài QLNN, được cơ quan QLNN công nhận để thực hiện việc kiểm tra sự tuân thủ quy định về chất lượng công trình. Như vậy, gánh nặng kiểm soát sẽ được san sẻ, hình thành được một hệ thống kiểm soát chất lượng xây dựng rộng rãi, tận dụng hiệu quả nguồn lực xã hội.

Trước mắt, có thể dựa vào các hội nghề nghiệp để hình thành lực lượng quản lý chất lượng, gồm các tổ chức và cá nhân có uy tín nghề nghiệp. Khi đã hình thành lực lượng quản lý chất lượng bên cạnh QLNN, cần có biện pháp quản lý để lực lượng này phát huy tác dụng, đảm bảo tin cậy, như quy định rõ điều kiện và phạm vi kiểm tra của hệ thống này, chế độ báo cáo cho cơ quan QLNN v.v... Để đảm bảo tính trung thực, cũng cần ban hành các tiêu chí đạo đức đối với người kiểm tra độc lập với các hình thức xử lý nghiêm khắc nếu vi phạm.

Một biện pháp có thể thực hiện ngay là cần mạnh dạn giao trách nhiệm cho chủ đầu tư các dự án khu đô thị lớn. Việt Nam vẫn đang trong quá trình đô thị hóa nên sẽ còn nhiều dự án các khu đô thị mới, như Thành phố Hồ Chí Minh có Khu đô thị mới Thủ Thiêm (737ha), Tây Bắc (6000ha)...Đối với các công trình xây dựng trong những dự án này, có thể giao trách nhiệm quản lý chất lượng cho các ban quản lý dự án khu đô thị, khu công nghiệp. Bên cạnh quy định về các chỉ tiêu của dự án mà chủ đầu tư phải thực hiện khi được giao đất, cơ quan QLNN địa phương có thể quy định về việc hình thành bộ máy của chủ dự án để kiểm tra chất lượng xây dựng của các chủ đầu tư thứ cấp trong phạm vi dự án.  Nguyên tắc thực hiện kiểm tra cũng tương tự như việc kiểm tra của cơ quan QLNN, ngoại trừ xử lý vi phạm vẫn do cơ quan QLNN thực hiện.

Tác giả: Th.S Nguyễn Thanh Xuyên - Phó Trưởng Phòng Quản lý Chất lượng Công trình xây dựng - Sở Xây dựng TP. Hồ Chí Minh 

TÀI LIỆU THAM KHẢO  

1. Luật Xây dựng, số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003  

2. Nghị định số 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về Quản lý chất lượng công trình xây dựng;   

3. Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về Quản lý chất lượng công trình xây dựng; 

4. Building Control Act The Building and Construction Authority (BCA) of Singapore;  

5. BUILDING CONTROL ACT (CHAPTER 29, SECTION 49): BUILDING CONTROL (ACCREDITED CHECKERS ANDACCREDITED CHECKING ORGANISATIONS) REGULATIONS www.bca.gov.sg/BuildingControlAct/.../building_control_ac_regulations.pdf., 1/12/2012  

6. Register Of Individual Accredited Checkers Building & Construction Authority. 2012.. http://www.bca.gov.sg/StructuralPlan/registered_individual_acs.html. [Accessed 04 March 13].  

7. Register Of Accredited Checkers In Accredited Checking Organisations (ACO), Building & Construction Authority.2012.  http://www.bca.gov.sg/StructuralPlan/registered_organisations_acs.html. [Accessed 04 March 13].  

8. Construction – Establishments, Employees, and Payroll by Kind of Business (NAICS Basis): 2005 and 2006, County Business Patterns U.S. Census Bureau, Table 926, 6/2008;  

9. Construction and Building Inspectors http://www.bls.gov/oco/;  

 

10. Construction and Building Inspectors. 2012. Summary http://www.bls.gov/ooh/construction-and-extraction/construction-and-building-inspectors.htm. [Accessed 03 March 13]. 

11. City of Melbourne. 2012. Schedule of fees http://www.melbourne.vic.gov.au/BuildingandPlanning/BuildingandConstruction/Pages/Scheduleoffees.aspx.. [Accessed 03 March 13].

12. Australian Intitute of Building Surveyors. 2013. Practicing levels of Building Surveying. http://aibs.worldsecuresystems.com/careers_and_employment/practice_levels. [Accessed 28 February 13].

13. Victorian Consolidated Legislation. 1993. BUILDING ACT 1993. [ONLINE] Available at:http://www.austlii.edu.au/au/legis/vic/consol_act/ba199391//. [Accessed 23 May 11]  

 

14. Victorian Consolidated Regulations. 2006. BUILDING REGULATIONS 2006. Available at:http://www.austlii.edu.au/au/legis/vic/consol_reg/br2006200/. [Accessed 23 May 11]

 

 

15. City of Melbourne. 2011. Construction Management Plan guidelines. http://www.melbourne.vic.gov.au/BuildingandPlanning/BuildingandConstruction/Pages/ConstructionManagementPlanguidelines.aspx. [Accessed 23 May 11]

Nguồn: Khác